Ahmet Zaifer
a_zaifer@soas.ac.uk
Özelleştirme literatürünü incelediğimiz zaman üç temel yaklaşım ile karşılaşırız. Bu yaklaşımlar liberal, kurumsalcı ve Marxist teorik geleneğin düşünce ve tezleri üzerine inşa edilmiştir. Liberal yazarlar kamu iktisadi teşebbüslerinin (KİT) kaçınılmaz olarak verimsiz şekilde çalıştığını ve rantçı davranışlara yol açtığını iddia ederler. Ayrıca KİT’lerin kendi kendini düzenleyen piyasa mekanizmasını ve doğal girişimci kıvraklığını da kısıtladığını vurgularlar. Özelleştirmenin otomatik olarak etkinlik ve verimlilik artışına yol açtığına inandıkları içinde özelleştirmeyi koşulsuz olarak desteklerler. Diğer yandan Marxsist yaklaşımlar değerlendirmeye sınıf ve kapitalizm gibi kavramları ekleyerek özelleştirmenin devlet, sermaye ve emek arasındaki güç ve sosyal ilişkilerin yeniden yapılanmasına neden olduğunu tespit ederler. Dolayısıyla özelleştirmenin iyi mi kötü mü olduğunu değerlendirirken daha çok söz konusu güç ve sınıfsal ilişkilerde ne gibi değişimler olacağı sorunsalına odaklanırlar. Özelleştirmenin sermaye lehine kazanımlara yol açacağı yönünde bulgular elde ettikleri içinde ya özelleştirmenin karşısında yer alırlar ya da özelleştirmeye alternatifler üretmeye çalışırlar.
Bu iki yaklaşımın tam ortasında bu yazının ana konusu olan regülasyon politikasına vurgu yapan kurumsalcı geleneğin özelleştirme değerlendirmesi yer alır. Kurumsalcılar bir yandan liberallerin özelleştirmeyi koşulsuz olarak desteklemesine meydan okurlar, ama diğer yandan da Marxistlerin sınıfsal güç ilişkileri noktasına vurgu yapan yaklaşımını kabul etmezler. Kurumsalcılara göre özelleştirme politikası dikkatle ve itinayla uygulanmalıdır; çünkü bu politika başarılı olabilmek için destekleyici kurumsal reformlara, rekabet koşullarının varlığına ve etkin regülasyona ihtiyaç duyar. Yani özelleştirmenin başarısı için hem mülkiyet devri tek başına yeterli değildir, hem de rekabet ve regülasyon koşullarının ne durumda olduğu mülkiyet devrinin kendisinden daha önemlidir. Eğer rekabet koşulları uygun değilse ve regülasyon etkin şekilde uygulanamıyorsa, mülkiyet devri tarzındaki özelleştirme hamlelerine karşı dikkatli olunmalıdır.
Ülkemizde son dönemde oldukça gündemde olan “özelleştirilsin ama bağımsız düzenleyici komisyonlar (BDK) aracılığıyla etkin bir şekilde regüle edilsin” tezi bu kurumsalcı yaklaşımdan türemektedir. Bu yazıdaki amacım bu tezi eleştirel bir şekilde ele alıp birkaç temel sorununu göstermektir.
Bağımsız düzenleyici kuruluşlar, sermayenin ve KİT’leri satın alacak olan özel şirketlerin sadece regülasyonun ortaya çıkaracağı yüksek derecede şeffaflık ve hesap verebilme zorunluluğu koşullarında istenilen davranışları göstereceği beklentisiyle oluşturulmuştur. Bağımsız regülasyonun bir diğer tarafıda tüketicilerin tekelci istismarından korunması, karcı hizmet sunumundan dışlanan grupların tazmin edilmesi, sözleşmelerin yeniden müzakere edilmesi ve çevreyle ilgili endişelerin giderilmesidir. Bunlara benzer olarak yukarıdaki tezi savunanların beklentisi, BDK’ların ülkemizdeki Elektrik Kurumu ve Telefon İdaresi gibi kuruluşları satın alacak olan özel şirketleri regüle edeceği ve özelleştirmenin olumsuz taraflarını minimize edeceği yönündedir. Aşağıda regülasyonların ve BDK’ların iki ana sorununa değinerek bunların neden beklenildiği gibi özelleştirme tartışmasında yerleşik çözümler üretemeyeceğini anlatmaya çalışacağım.
İlk olarak Kuzey Kıbrıs gibi kurumsal yapının ve siyaset mekanizmasının zayıf olduğu bir ülkede regülasyon çabasının başarısızlığa uğrayacağını rahatlıkla söyleyebiliriz. Özelleştirilen kurumun finansal bilgilerinin kayıt altına alınması, hizmet fiyatlarının satın alınabilir seviyelerde tutulması ve yenileme yatırımlarının özendirilmesi konularında oluşturulacak olan bağımsız düzenleyici kuruluşun satın alan şirkete yaptırım uygulaması oldukça zor olacaktır. Örneğin Elektrik Kurumu’nu satın alacak olan şirketin, sözleşmedeki fiyat üzerinden kullanıcıları ücretlendirmekten yükselen petrol fiyatlarını veya azalan kullanımı gerekçe göstererek vazgeçmesi halinde Kuzey Kıbrıs koşullarını göz önünde bulundurduğumuz zaman BDK’nın yaptırım uygulamasının söz konusu olması çok düsük ihtimaldir. Ülkemizin zayıf kurumsal yapısını bir kenara bıraksak bile, düzenleyici kapasitenin göreceli olarak gelişmiş olduğu ülkelerde de regülasyonun uygulanmasının fazlasıyla zor olduğu ispatlanmıştır. Mesela Büyük Britanya’da su hizmetlerinin özelleştirilmesinden sonra satın alan şirketin sözleşmedeki şartların üzerinde fiyatlama ve borçlanma yaptığı bilinmektedir. Dolayısıyla kamu teşebbüsleri “özelleştirilsin ama regüle edilsin” iddiasında bulunurken, regülasyonda ortaya çıkabilecek yüksek başarısızlık ihtimali değerlendirilmelidir.
İkinci olarak bağımsız düzenleyici kuruluşların “bağımsızlığı” oldukça tartışmalı bir konudur. Belirli çıkar gruplarının regülasyonlardan sorumlu komisyonların üyelik yapısı içinde hakim konuma gelebilme ihtimali ülkemizde yüksektir. Örneğin finansal sistemin nasıl daha iyi duzenlenebileceği konusunda rapor hazırlayan Birleşik Krallık kurumlarının üyelerinin % 75’i Londra’nın finans merkezi olan City’de çalışmaktadır. Finans dışı işletmelerden, yüksek sendikalaşma oranına rağmen finans işçileri sendikasından, tüketici haklarını ve sosyal adaleti savunan sivil toplum kuruluşlarından, ana akım ekonomistlerden veya radikal entellektüellerden hiç kimse gerçektende bu kurumların üyelik yapısının içinde yer almaz. Sadece birkaç politikacı ve bürokrat bu kurumlarda kendine yer bulmayı başarır. Ülkemizde bu tarz bir üyelik yapısına sahip olarak oluşturulacak düzenleyici kuruluşun, Telekomünikasyon Idaresi’ni özelleştirme ile birlikte satın alan şirketi adil ve emek/tüketici kesiminin çıkarlarınıda içerecek şekilde regüle edebilmesi mümkün olacak mıdır? Bu soruya verilecek yanıt kesinlikle hayırdır. Aslında düzenleyici kurumların sözde “bağımsızlığı” şirketlerin politikacıları veya düzenleyici kurul üyelerini çıkarları yönünde lobi etmesini ve düzenleyici kurumların aldığı uygunsuz kararları iptal ettirmesini de engellemez.
Bu yönde bir örnek Arjantin’in Buenos Aires şehrindeki su hizmetlerinin özelleştirme döneminde yaşanmıştır. Bu sebeple “özelleştirilsin ama regüle edilsin” yaklaşımını savunanlar, düzenleyici kuruluşların üyelik yapısının ya en başından sermaye lehine bozuk olacağını ya da belirli bir sure sonra emek/tüketici kesimleri aleyhine değişeceğini unutmamalıdırlar.
Sonuç olarak “özelleştirilsin ama bağımsız düzenleyici komisyonlar aracılığıyla etkin bir şekilde regüle edilsin” düşüncesinin hem genel küresel ölçekte hem de Kuzey Kıbrıs şartlarında, kamu teşebbüsleri/özelleştirme sorununa toplumun farklı kesimleri tarafından kabul edilebilecek bir çözüm sunamayacağı aşikardır. Bu düşünce pratiğe geçtiği takdirde sermaye ve emek arasındaki dengeyi sermaye lehine bozacaktır.
Özelleştirmenin esas alternatifi şu şekilde tanınlanabilinir: Kar amacı gütmeyen, eşitlik ve sosyal vatandaşlık ilkelerini benimsemiş (i) ya tamamıyla devlet mülkiyetinde olan ve devlet tarafından yönetilen (ii) ya da devletten bağımsız hareket eden sivil toplum organizasyonları tarafından yönetilen kuruluşlar. Yani özelleştirmeye karşı savunulucak alternatifler ticari olmayan temelde devlet veya sivil toplum/halk tarafından idare edilen kuruluşlar olmalıdır. Su, sağlık, elektrik ve telefon hizmetlerinin alternatif yapılar içinde özelleştirme yapılmadan halk kitlelerine sunulması verilecek olan büyük bir mücadelenin parçasıdır. Geniş tabanlı, bir ayağı sendikal hareket içinde, diğer ayağı ise dışında yer alan, esas amacını alternatif üretmek ve değişimi sağlamak olarak gören güçlü bir kollektif örgütlenmenin oluşturulması veya mevcutlar içerisinden ön plana çıkarılması elzemdir. Kıbrıs halklarının bu örgütlenmeyi sağlayıp sağlayamayacakları, özelleştirmenin alternatifinin üretilme ve uygulama sürecinin geleceğine direkt olarak etki edecektir.
---
Fransızca kökenli olan bu kelime düzenleme, ayarlama anlamına gelmektedir.