Levent Köker*

[email protected]

Türkiye’de pürtelâş bir anayasa değişikliği gerçekleştirilmek isteniyor. Bu, o kadar aceleci bir değişiklik çabası ki, yapılmak istenilen değişikliğin kendi içindeki çelişkiler dahi görmezden geliniyor. Öyle sıradan, “aman canım” diye geçiştiriverilecek çelişkilerden söz etmiyorum. Bunlar, hâlen birinci tur oylamaları tamamlanmakta olan değişiklik gerçekleşirse, sistemi iyice içinden çıkılmaz biçimde kilitleyebilecek olan çelişkiler.

Bu çelişkilerden ikisine yeri geldiğinde somut olarak değineceğim. Ama önce büyük soru: Yapılmak istenen değişiklik, kısaca Teklif, Türkiye’de yönetim sistemini mi, yoksa rejimi mi değiştiriyor? Konuyu yakından izlemekte olanlar hatırlayacaklardır. Türkiye uzunca bir süredir tümüyle yeni bir anayasa yapmaya çalışıyordu ve bu amaç için de 2011 sonbaharında TBMM çatısı altında Anayasa Uzlaşma Komisyonu kurulmuştu. İşte o komisyon çalışmaları devam ederken, 2012 Kasım ayında AKP, TBMM Başkanlığı’na “başkanlık sistemi” adıyla özetlenen bir değişiklik önerisi getirmişti. O tarihten itibaren de sürekli olarak gündemde tutulan bu önerinin biraz değiştirilmiş bir biçimi bugün MHP’nin de siyasî desteğiyle gerçekleştirilmeye çalışılıyor. Fakat adını bu defa “cumhurbaşkanlığı sistemi” koymak istiyorlar. Bence farketmiyor, sonuçta siyâset bilimi ve anayasa hukuku açısından “cumhurbaşkanlığı sistemi” diye bir sistemin olmadığını belirtmekle yetineyim. Asıl, Teklif ne getiriyor, ona bakalım.

1. Teklif’in getirdiği en önemli “yenilik”, Bakanlar Kurulu’nun kaldırılması ve halk tarafından seçilen Cumhurbaşkanı’nın yürütme organı olması. Yâni, Teklif olur da yasalaşırsa, Türkiye’de artık Bakanlar Kurulu olmayacak, onun yerine Cumhurbaşkanı yürütme organı, yâni hükûmet olacak.

2. Bunun bir anlamı şu: TBMM’nin içinden bir hükûmet çıkmayacak. Hükûmet, TBMM’nin güven oyuna ihtiyaç duymayacak. TBMM hükûmeti gensoru ile düşüremeyecek. Kısacası, TBMM’nin hükûmetin oluşmasında ve icraâtında, onaylama, reddetme veya denetleme anlamında hiçbir rolü olmayacak. “İşsiz meclis” lâfı boşuna söylenmiyor; bir dayanağı bu.

3. Halk tarafından seçilen Cumhurbaşkanı, kendisine yardımcılar ve bakanlar tâyin edecek. Kaç Cumhurbaşkanı yardımcısına, kaç bakana ihtiyaç duyulduğunu tek başına Cumhurbaşkanı serbestçe kararlaştıracak. İsterse, mevcut bakanlıkların birini veya bir kaçını, hattâ hepsini kendi uhdesine de alabilir, bir engel yok. Nasıl olsa bakanlıklar artık kanunla kurulmayacak. Yardımcılıklar ve bakanlıklar Cumhurbaşkanlığı Kararnâmesi (CBK) ile kurulacak, atamalar bu kararnâmelerle yapılacak. Dolayısıyla, Cumhurbaşkanı yardımcılarının ve bakanların atanmasında TBMM’nin herhangi bir rolü veya etkisi olmayacak. Benzer bir durum kamu tüzel kişiliklerinin (kamu kurumlarının) kuruluşu ve “üst düzey bürokrat atamaları” için de geçerli. Yâni Cumhurbaşkanı, Teklif yasalaşırsa, yardımcılarını, bakanları tesbit ve tâyin edeceği gibi, kimleri kapsadığı bilinmeyen “üst düzey bürokratlar”ı da atayacak ve ayrıca kendi gerek duyduğu kamu kurumlarını kurabilecek, veya kapatabilecek. Teklif’te açıkça söylenmese de, önemli bir hukuk ilkesidir: kurabiliyorsa, kapatabilir de. Yâni, sâdece bakanlıkların kanunla kurulması zorunluluğundan vazgeçilmiyor, kamu kurumlarının da “kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanarak kurulması” gereği terkediliyor. Böylece Cumhurbaşkanı, örneğin dilediği gibi üniversite, TRT, BDDK, RTÜK, belediye, köy vb. gibi kamu tüzel kişiliğine sâhip birimleri kurup kapatabilecektir.

4. Peki, yasama organı, yani TBMM, bu “yeni sistem”de ne yapacaktır? Adı üzerinde yasa yapacaktır, birinci işlevi budur denebilir. Doğru ama, TBMM’nin bugüne kadarki yasama faaliyetlerine göz attığımızda, yasaların yaklaşık yüzde 90’ının “hükûmet tasarısı” olduğunu, ancak yüzde 10’unun milletvekillerinden gelen “teklif”lerle gerçekleştiğini biliyoruz. Bu durumun çok anlaşılabilir bir sebebi de var: Hükûmet, kendi siyasî tercihleri doğrultusunda ve uygulamadaki ihtiyaçları da göz önüne alarak, mevcut yasaları değiştirmek, yasa ile düzenlenmemiş alanları yasal düzenleme altına almak isteyebilmekte ve bu doğrultuda yasama organının önene “Bakanlar Kurulu tasarısı” denilen öneriler götürmek, bu tasarılar TBMM komisyonlarında ve genel kurulda görüşüldükten sonra yasalaşabilmektedir. Teklif, Bakanlar Kurulu’nu kaldırdığı için “yasa tasarısı” da kalkmış oluyor ama yerine, “Cumhurbaşkanlığı tasarısı” diye bir şey de geçmiyor. Neden? Cevap net: Cumhurbaşkanı’nın yeni sistemde TBMM’den çıkacak kanunlara neredeyse hiç ihtiyacı yoktur. Kararnâme hem daha hızlı, hem daha etkili bir yönetme aracı. Mesela TBMM İçtüzük kurallarının işi yavaşlattığından, bu İçtüzük ile işlerin yürümediğinden şikâyet edilirken görüldüğü gibi, daha şimdiden öyle denilmiyor mu? Evet, sâhiden de “işsiz meclis”!

5. Yeni sistemde yasama yetkisine ortak edilen Cumhurbaşkanı, üç şart ile sınırlı olmak kaydıyla, yasa niteliğinde (kanun hükmünde) kararnâme (KHK) çıkarabilecek, tabiî adı CBK olarak. Nedir sınırlar? (a) Kararnâme çıkarılacak olan konuda “açıkça” düzenleme getiren bir kanunun olmaması. (b) Kararnâmenin Anayasa’da “münhasıran” kanunla düzenlenmesi gereken konularda çıkarılmaması. (c) Kararnâmenin “kişi hakları” ve “siyasî haklar” ile ilgili olmaması.

6. Şimdi bakalım. Kanunla “açıkça” düzenlenmiş olmak ne demektir? Bu bir sorun. Cumhurbaşkanı, gerek gördüğü her konuda, “kanunlarda açık düzenleme yok” diyerek kararnâme çıkarabilir. (Parantez: Bugün Türkiye’de OHAL var. OHAL KHK’leri ile, hukuka aykırı olarak, kanunlar değiştiriliyor. Teklif kabul edildiğinde bu, CBK ile normal dönemlerde, OHAL gerekmeksizin yapılabilir olacak.) Kezâ, Anayasa’da münhasıran, yâni sâdece kanunla düzenlenmesi şart koşulan konular hangileridir? Üç konu: “Temel haklar ve ödevler”, “ceza ve ceza niteliğindeki tedbirler” ve “yükseköğretim kurumları üyelerinin siyasî partilere üyelikleri”. Anayasa, “ancak [münhasıran/sâdece] kanunla düzenlenebilir” dediği bu üç konu dışındaki tüm konularda “kanunla düzenlenir” ifâdesini kullanmaktadır ama bu “münhasıran kanunla düzenlenebilir” demek değildir. Dolayısıyla, bu üç konu dışındaki bütün konularda CBK çıkarılabilir. Kezâ, (c)’deki sınırlama ise zâten (a) şıkkında var: Anayasa, kişi haklarının ve siyasî hakların dâhil olduğu “Temel Haklar ve Ödevler” kısmındaki bütün hak kategoriyle ilgili olarak “münhasıran kanunla düzenlenme”yi emretmektedir. Dolayısıyla, Temel Haklar ve Ödevler kısmının üçüncü bölümünde yer alan “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler”in de CBK ile düzenlenememesi gerekir. Ama Teklif, bunu görmezden gelip, “sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler” ile ilgili kararnâme çıkarılabilir demek istiyor.

7. Burada Teklif, yasalaştığı zaman büyük sorunlara yol açacak bir çelişki taşıyor: Aralarında “aile, eğitim, kamulaştırma, özelleştirme, sendika, toplu sözleşme, grev, sağlık, çevre, konut” gibi konuların yer aldığı “sosyal ve ekonomik haklar”, Anayasa’nın 13. maddesine göre “ancak kânunla” düzenlebilir. Yani Teklif’e göre “münhasıran kanunla düzenlenebilecek” ve dolayısıyla CBK ile düzenlenememesi gereken hak kategorileri. Buna karşılık Teklif, kendi kendisiyle çelişkiye düşerek, kişi hakları ve ödevleri ile siyasi haklar ve ödevlerin kararnâme ile düzenlenemeyeceğini açıkça belirterek, sosyal ve ekonomik hakların kararnâme ile düzenlenebileceğini ima etmiş oluyor. Acaba hangisi doğru? Saydığım hak kategorilerinin pratikte ne kadar hayatî önem taşıyan haklar olduğunu gözönüne aldığımızda, bunun devletin işleyişini imkânsızlaştıracak veya tam anlamıyla keyfî ve yozlaşmış bir kamu yönetimine yol açacak bir çelişki yaratacağını görmemek imkânsızdır.

8. Bu yönlerini ve bugünkü Anayasa’da varolan tüm “kanun hükmünde kararname” terimlerinin yerine “Cumhurbaşkanlığı kararnâmesi” ibaresinin geçirilmek istendiğini gözönüne alarak değerlendirdiğimizde Teklif, bugünkü sistemde varolan KHK çıkarma yetkisini, adını ve şartlarını değiştirerek Cumhurbaşkanlığı’na vermektedir. Önemli bir farkla: KHK çıkarma yetkisi, TBMM tarafından kanunla Bakanlar Kurulu’na verilen bir yetkidir, konusu sınırlıdır ve süresi belirlidir. Yetki kanununa göre çıkarılacak KHK’ler TBMM tarafından ayrıca onaylanmak zorundadır. Olağanüstü hallerde yetki kanunu şart değildir ama TBMM onayı her durumda zorunludur. Teklif, yetki kanunu ve TBMM onayı şartını kaldırmakta böylece Cumhurbaşkanlığı’nı yasama yetkisine ortak etmiş olmaktadır.

9. İş, burada da bitmiyor. TBMM’nin Cumhurbaşkanı’nın işlemlerini onaylama yetkisi yok ama Cumhurbaşkanı’nın TBMM tarafından çıkarılacak yasaları geri gönderme yetkisi var, hem de bugünkünden farklı olarak zorlaştırıcı veto yetkisi niteliğinde. Yâni Cumhurbaşkanı, beğenmediği, belki de kararnâme ile başka şekilde düzenlemeyi uygun gördüğü konularda çıkarılan bir yasayı veto ederse, TBMM’nin bunu yeniden kabul edebilmesi için üye tam sayısının salt çoğunluğu gerekecektir. Böyle bakıldığında, Teklif’in Cumhurbaşkanlığı’nı yasama yetkisine ortak ederken “imtiyazlı ortak” hâline getirdiği görülmektedir.

10. Buraya kadar söylediklerimizden çıkan birinci sonuç: Teklif, Cumhurbaşkanı’nı yürütme organı (hükûmet) olarak düzenlediği ve bu anlamda devlet başkanlığı ile hükûmeti tek kişide birleştirdiği için, getirdiği sistemin adı “başkanlık sistemi” olmalıdır. Bununla birlikte Teklif, yürütme organına yasama yetkisi verdiği için, başka hiçbir boyut dikkate alınmasa bile, “başkanlık sistemi” olarak adlandırılamayacaktır. ABD de dâhil, demokratik esaslarla uyumlu bütün başkanlık sistemlerinde başkanın kararnâme çıkarması yetkisi aslî (primary) değil tâlî (secondary) düzenleme yetkisi niteliğindedir.

11. Bu yönüyle Anayasa’ya aykırı bir Teklif’le karşı karşıya bulunmaktayız. Çünkü, Anayasa’nın 7. Maddesine göre: “Yasama yetkisi Türk milleti adına TBMM’ne aittir. Bu yetki devredilemez.” Teklif, bu maddeyi değiştirmeyi öngörmüyor. Dolayısıyla, Teklif yasalaştığı takdirde, “yasama yetkisinin TBMM’ye ait ve devredilemez” olduğu yolundaki emredici hüküm varlığını koruyacak, ancak yürütme organı (Cumhurbaşkanı), kararnâme adı altında –yukarıda açıklamaya çalıştığım nedenlerle- aslında yasama yetkisi kullanıyor olacak. Yani: Anayasa içinde birbirine açıkça aykırı iki kural. Kim çıkacak işin içinden?

12. Teklif, yasama yetkisi verdiği Cumhurbaşkanlığı makamının bütün işlem ve eylemlerini siyasî denetimden yoksun bırakmaktadır. Cumhurbaşkanlığı’nın, yâni yürütmenin siyasî denetimi Teklif’te öngörülmemiştir; yoktur. Yargı denetimi, yasama niteliğindeki kararnâmeler için Anayasa Mahkemesi’ne, atama ve diğer idarî işlemler ve eylemler için de idârî yargı ve tabiî Danıştay yolu açıktır. Buna karşılık, yargı örgütünün başta HSYK olmak üzere oluşmasında ve işleyişinde Cumhurbaşkanlığı’na bugünkünden çok daha geniş ve hiçbir denge ve denetleme mekanizmasına tâbi olmayan belirleyici bir konum verilmiştir. Dolayısıyla ikinci sonuç: Yürütme organı olmanın yanısıra yasama yetkisiyle de donatılmış olan bir Cumhurbaşkanlığı makamını getirmek isteyen Teklif, yetki-sorumluluk bağlantısını kurmamakta, böylece de keyfîliğe ve yozlaşmaya gidişin önündeki tüm engelleri kaldırmış olmaktadır.

Toparlayalım: Teklif’in Türkiye’de yasama-yürütme ilişkilerinin yeniden düzenlenmesine yönelik bir “sistem değişikliği”nden ibaret olduğunu söylemek imkânsızdır. Cumhurbaşkanı’nın halkoyu ile seçilmesinin, Cumhurbaşkanlığı makamının yetkilerini ve sorumluluğunu yeniden düzenleme ihtiyacını ortaya çıkardığı kuşkusuzdur. Fakat bu ihtiyacın, bilinen demokratik sistemler dâhilinde kalınarak gerçekleştirilmeye çalışılması gerekirdi. Oysa şimdi “aşırı yetkili, icraatçı ama sorumsuz” bir Cumhurbaşkanlığı yaratılmak isteniyor. Bu nedenle de Teklif, sistem değişikliğinin çok ötesine geçip, demokratik hukuk devleti fikrinin terkedilmesi anlamında bir rejim değişikliğini göstermektedir. Bundan daha da vahim, daha da ürkütücü olan ise, Teklif’in kabul edilmesi halinde Anayasa’nın kendi içinde tutarsızlıklar ve çelişkiler sonucunda Türkiye’nin “anayasasız bir devlet” haline gelme ihtimalidir.**